一 、出台背景

新修正的《土地管理法》规定，只有为了公共利益需要才能依法征收土地，并列举了可以征收土地的六种情形，其中包括“经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设”，同时规定“成片开发应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准”。

2020年11月5日，自然资源部印发《土地征收成片开发标准（试行）》（自然资规〔2020〕5号，以下简称自然资源部5号文），规定了成片开发的标准，重点明确了土地征收成片开发应当坚持的原则，以及尊重被征地农民意愿、注重节约集约用地的要求、相关审定机制的建立等。

《土地征收成片开发标准（试行）》下发后，省自然资源厅立即组织开展起草工作，召开专题会、座谈会，听取市县自然资源部门意见建议，书面征求省有关单位和设区市政府的意见建议，形成《安徽省土地征收成片开发标准实施细则（暂行）》（送审稿，以下简称《实施细则》）。2021年1月21日，省政府第129次常务会议审议通过，2月7日，省自然资源厅印发。

二、重点内容

《实施细则》共5章28条。涵盖了自然资源部5号文的7条内容，并结合我省实际，进行了细化，注重可操作性。

第一章 总则，8条，明确了目的和依据、适用范围、基本原则、成片开发范围、管理部门、规划计划要求、征求意见、专家委员会等。

第二章 方案编制，7条，规定了编制土地征收成片开发方案的责任主体、编制要求、方案内容、实施期限、公益用地比例、征求专家和社会公众意见、征求农村集体经济组织及其成员的意见等内容。

第三章 方案审批，6条，规定了审批机关、申报材料、方案审查与专家论证、不予批准情形、动态调整、调整批准机关等内容。

第四章 监督管理，5条，提出了实施主体、监督检查、实施情况评估、委托审批监管、责任机制等监管要求。

第五章 附则，2条，规定了其他法规政策的适用、文件施行日期。

三、准确把握有关政策规定

（一）关于“集中建设区”的内涵。自然资源部5号文对“成片开发”的含义进行了界定，即：“在国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区，由县级以上地方人民政府组织的对一定范围的土地进行的综合性开发建设活动”。关于集中建设区的内涵，可以根据自然资源部办公厅《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称《编制指南》）有关规定进行把握。《编制指南》规定，“城镇集中建设区”是指“根据规划城镇建设用地规模，为满足城镇居民生产生活需要，划定的一定时期内允许开展城镇开发和集中建设的地域空间”，在《规划分区建议》中，将城镇集中建设区具体划分为：居住生活区、综合服务区、商业服务区、工业发展区、物流仓储区、绿地休闲区、交通枢纽区、战略预留区等8个二级规划分区。

（二）关于土地征收成片开发方案的审批。鉴于全省土地征收成片开发方案审批任务繁重，为进一步深化“放管服”改革、优化营商环境，合规高效完成审批工作任务，有效保障市、县发展用地，对县以上土地征收成片开发方案，采取两级审批方式，其中，对于县（市）土地征收成片开发方案，省政府委托设区的市人民政府组织论证并审批，报省自然资源厅备案；设区的市、省直管县（市）土地征收成片开发方案，由省自然资源厅组织专家论证后，报省人民政府审批。

（三）关于省级以上开发区与成片开发政策的衔接。为做好省级以上开发区开发建设与成片开发政策的有效衔接，《实施细则》规定，在细则实施前经省级以上政府批准的开发区，其总体规划确定的公益性用地比例不低于40%的，或在依法调整用地结构后不低于40%的，可不再编制成片开发方案。这里需要把握四点，一是限定在《实施细则》实施前已经省级以上政府批准的开发区，且范围不得超出国家或省核准的开发区四至范围；二是开发区总体规划已经省级以上人民政府批准，总体规划确定的公益性用地比例不低于40%的，或在依法调整用地结构后不低于40%；三是必须纳入市、县国民经济和社会发展年度计划，并经集中建设区内或者剩余未被征收土地范围内集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意；四是需明确成片开发拟安排的建设项目、开发时序和年度实施计划等。

（四）关于不予批准成片开发方案两种情形的认定标准。自然资源部5号文规定4种不予批准成片开发方案的情形中，“市、县区域内存在大量批而未供或者闲置土地的”和“各类开发区、城市新区土地利用效率低下的”两种情形较为原则，为促进土地节约集约利用，同时支持市、县及各类开发区、城市新区项目用地，《实施细则》细化了相应的认定标准。一是对“存在大量批而未供或者闲置土地”进行量化，以自然资源部下达的任务为标准，由省自然资源厅分解到各市、县，规定“未完成批而未供土地和闲置土地处置任务的”，即为“存在大量批而未供或者闲置土地”。二是对“开发区土地利用效率低下”进行量化，从国家每年组织开展的省级以上开发区土地集约利用评价标准中的11项指标中，选取土地建成率、亩均固定资产投资总额、亩均税收、综合容积率等4项指标，规定上述4项指标均低于同级别、同类型开发区平均指标值50%的，即为“土地利用效率低下”。

（五）关于“源头严防、过程严管、后果严惩”监督管理机制。为严格落实土地管理法律法规和政策规定，避免出现成片开发建设公益性用地比例达不到40%、违规批准委托审批土地征收成片开发方案等问题，《实施细则》规定了监督检查、实施评估、委托审批监管、责任机制等内容，确立了“源头严防、过程严管、后果严惩”的事前事中事后监管体系。各地在编制土地征收成片开发方案时，应确保数据准确、资料真实，严禁采取违反程序、弄虚作假或者其他手段骗取批准土地征收成片开发方案。为加强对委托审批的监管，《实施细则》要求采取“双随机、一公开”等方式，对委托审批进行检查，并公开检查结果；对违规审批的，省政府将收回委托，并严肃问责。

四、对土地征收成片开发工作的几点认识

（一）土地征收成片开发突出对耕地的严格保护。为了保障我国粮食安全，新修正的《土地管理法》再次明确了最严格的耕地保护制度，并规定了土地征收成片开发制度，在一定程度上制约政府征地权的滥用，形成对耕地的有效保护。部5号文件把“注重耕地保护”作为土地征收成片开发应当坚持的原则之一，并特别规定占用永久基本农田的，不得批准土地征收成片开发方案。因此，各地在编制国土空间规划、土地征收成片开发方案时，应统筹做好耕地保护与土地征收成片开发。

（二）土地征收成片开发是土地征收的前置程序之一，而非土地征收报批行为。因此，在编制土地征收成片开发方案时，不能局限于需要落地的某个单一项目用地，而应当以完整的集中建设区域（包括已经建成和正在建设的地块）为单元进行编制。

（三）土地征收征收成片开发是落实中央关于进一步缩小征地范围的改革部署。新修正的《土地管理法》把成片开发纳入可以征地的情形，以免对经济社会发展影响过大，但是该法第四十五条及部5号文件均对土地征收成片开发作出严格规定。缩小征地范围，减少非公益性用地划拨，是党的十八届三中全会确立的改革方向。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和中共中央、国务院《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》都强调，“要缩小土地征收范围，探索制定土地征收目录，严格界定公共利益用地范围。”随着我国经济社会的快速发展和权利保护要求的进一步提高，土地征收范围进一步缩小、成片开发进一步受限是必然趋势，对此要有正确认识。